“항명”과 “패싱” 사이
전성인(홍익대 경제학부 교수)
지난 2020.1.8. 저녁 7:30분 경, 법무부는 「검찰 고위 간부 인사」라는 보도자료를 배포하고, 대검 검사급 검사 32명에 대한 신규 보임 및 전보 인사를 1. 13.(월)자로 단행하였다고 밝혔다. 추미애 법무부 장관(이하 “추 장관”)이 장관으로 임명된 직후 단행한 이 인사에 대해 뒷말이 무성하다. 특히 윤석렬 검찰총장(이하 “윤 총장”)이 법무부로 들어오라는 추 장관의 명을 어겼다는 소위 “항명” 시비와 추 장관이 검찰총장의 의견을 듣지 않은 채 검사의 인사를 제청했다는 “총장 패싱”논란이 그 핵심이다. 한편 청와대는 “검찰뿐만 아니라 모든 부처의 고위공직자 임명은 대통령에게 인사권이 있다”면서 이번 검찰 인사가 아무런 문제가 없다는 뜻을 간접적으로 밝혔다.
이하에서는 이들 논란을 살펴 보기로 한다. 이 논점은 찬반 양론이 대단히 첨예하게 대립하고 있는 상황이므로 아래와 같은 기준에 따라 논의를 전개하기로 한다.
첫째, 법령의 원문은 국가법령정보센터(http://www.law.go.kr/), 국회 또는 해당 부처의 홈페이지에 게시된 관련 법령에 근거한다.
둘째, 언론에 보도된 사실 관계는 그와 상충하는 사실 관계가 없는 한 일단 수용한다. (언론에 보도된 사실 관계가 상충하는 경우에는 그 사실을 적시한다.)
셋째, 국회의 속기록은 원전을 그대로 인용한다.
넷째, 필자는 이 사안과 관련하여 검찰, 법무부, 청와대 등과 아무런 이해관계가 없으며 필자가 수집한 내용에 근거하여 최대한 객관적으로 이 이 글을 작성한다.
이하의 논의는 먼저 검찰 인사와 관련된 주요 법령과 관행을 살펴 본 후, 검찰 인사가 단행된 1월 7일부터 9일 사이에 벌어진 사실 관계를 확정한 후, 이에 근거하여 추 장관 또는 윤 총장의 행위의 적절성과 이들에 대한 감독 책임을 지고 있는 국무총리 및 대통령의 행위의 적절성을 검토하기로 한다.
1. 대통령의 공무원에 대한 인사권의 헌법적 연원
대통령은 대한민국 헌법에 의해 공무원에 대한 인사권을 행사한다. 우리나라 헌법 제78조는 대통령의 공무원에 대한 인사권을 다음과 같이 규정하고 있다.
<대한민국 헌법> 제78조
제78조 대통령은 헌법과 법률이 정하는 바에 의하여 공무원을 임면한다.
위 헌법 규정에 따르면 대통령은 공무원을 임용하거나 면직시킬 권한은 보유하되, 그 행사는 헌법 및 법률의 규정에 부합해야 한다. 공무원에 대한 인사권 행사가 헌법의 다른 규정에 부합해야 한다는 전제조건은 여러 가지를 생각할 수 있겠으나, 아마도 공무원이 될 수 있는 권리(헌법 제25조의 공무담임권)와 국가로부터 평등한 대우를 받을 권리(헌법 제11조 제1항의 평등권 및 차별받지 않을 권리) 등을 내포하고 있으리라 생각된다. (물론 이런 측면에만 한정되는 것은 아닐 것이고, 이에 대한 전문적 논의는 헌법학자에게 맡긴다.)
2. 검찰청법의 관련 규정
공무원의 인사를 검찰의 인사로 국한할 때 대통령의 검사에 대한 인사권이 근거해야 할 가장 중요한 법률은 검찰청법과 이 법의 내용을 구체적으로 규정한 대통령령인 검사인사규정이다. 그 핵심 조항은 아래와 같다.
<검찰청법> 제34조 및 제35조
제34조(검사의 임명 및 보직 등) ① 검사의 임명과 보직은 법무부장관의 제청으로 대통령이 한다. 이 경우 법무부장관은 검찰총장의 의견을 들어 검사의 보직을 제청한다.
제35조(검찰인사위원회) ① 검사의 임용, 전보, 그 밖의 인사에 관한 중요 사항을 심의하기 위하여 법무부에 검찰인사위원회(이하 "인사위원회"라 한다)를 둔다.
<검사인사규정> 제5조
제5조(검사의 임명 절차) 법무부장관은 법 제34조제1항 본문에 따라 대통령에게 검사의 임명을 제청하려면 검찰인사위원회의 심의를 거쳐야 한다.
위 내용을 요약하면 검사의 임용은 법무부장관 제청으로 대통령이 하되, 검사의 보직은 법무부장관이 “검찰총장의 의견을 들어” 제청권을 행사하며, 검사의 임명 제청시에는 검찰인사위원회의 심의를 거치도록 되어 있음을 알 수 있다. 결국 검사의 임용시에는 검찰인사위원회의 심의를, 검사의 보직 변경시에는 검찰총장의 의견을 들어서 제청권을 행사하도록 되어 있다.
3. 검찰청법 관련 규정의 입법 취지
위 검찰청법 제34조와 제35조는 모두 노무현 대통령 재임 초기에 신설된 조항이다. (검사인사규정은 문재인 대통령 재임 초기인 2018.12.18. 제정되고 즉시 시행되었다.) 구체적으로 2003.12.26. 국회 법제사법위원회(이하 “법사위”)는 그동안 다양하게 제안된 검찰청법 개정안을 하나로 통합하는 위원회 수정 대안을 통과시켰는데, 그 때 위 조항들이 현재의 형태로 신설되었다. 그 도입 취지는 다음과 같았다.
검찰청법 개정안(법사위 수정 대안, 2004.1.20. 공포 및 즉시 시행)의 주요 내용
(중략)
마. 검사의 임명 및 보직은 법무부장관의 제청으로 대통령이 행하되, 이 경우 법무부장관은 검사의 보직과 관련하여서는 검찰총장의 의견을 들어 대통령에게 제청하도록 함(법 제34조제1항).
바. 검찰인사가 보다 공정하고 투명하게 이루어지도록 하기 위하여 검찰인사위원회를 자문기구에서 심의기구로 변경함(법 제35조제1항).
검찰인사위원회의 지위를 자문기구에서 심의기구로 격상시킨 것의 의미는 비교적 자명하다. 개정 전의 법문이 “승진 기타 인사에 필요한 사항에 관하여 법무부장관의 자문에 응하기 위하여”였음을 감안할 때, 과거에는 법무부장관의 자문 요구가 있을 때에만 그에 응하는 기구였음에 비해, 개정 후에는 비록 의결기구는 아니지만, 그 심의를 거쳐야 하는 기구로 그 지위가 격상되었고, 그 입법취지는 ‘검찰인사의 공정성과 투명성 제고’였다.
검찰인사위원회의 지위 격상의 입법 취지가 비교적 명확한 데 비해 검사의 보직 변경시 “검찰총장의 의견을 들어” 장관이 임명제청을 하도록 한 신설 조항의 의미는 위 인용문만으로는 잘 살피기 어렵다. 가장 정확하게 그 취지를 살펴보는 방법은 그 당시에 존재하던 다양한 검찰청법 개정법률안을 통합하여 수정 대안을 만드는 과정을 기술한 법사위 법안심사제1소위의 회의록을 살피는 것인데, 이 수정대안을 논의한 것으로 알려진 제244회 국회(임시회) 제3차(2003. 12. 17) 및 제4차(2003. 12. 24) 법안심사제1소위원회의 회의록은 공교롭게도 국회 관련 홈페이지에 등재되어 있지 않다. (아래 스크린샷 참조)
<법사위 법안심사제1소위 제244회 회의록의 부재>
또한 국회를 통과한 법사위안은 수정 대안이므로 이에 대한 전문위원의 검토보고서도 존재하지 않는다. 따라서 법안심사소위 회의록을 별도로 입수하지 않는 한, 현재로서 참조할 수 있는 가장 기초적인 자료는 2003.12.26. 개최된 법사위 회의록이다. 이 회의록에는 법안심사제1소위 위원장이었던 함승희 의원이 수정대안의 내용을 소개하는 대목이 있는데 그 중 “검찰총장의 의견을 들어”의 입법 취지를 추측해 볼 수 있는 대목이 나온다.
<법사위 함승희 의원(법안심사제1소위 위원장)의 수정대안 소개중 일부>
이 법사위 회의록에서 알 수 있는 점은 ‘검찰총장에게 의견을 개진할 수 있는 기회만을 부여하는 것’은 이 개정법률의 전체적인 입법취지가 아니다 라는 것이다. 단순한 의견개진 기회 부여로 충분하다는 주장은 법안심사소위에서 제기되고 논의되었지만, 아마도 ‘그 정도로는 충분하지 않다’는 의미에서 궁극적으로 채택되지 못한 소수의견에 불과했기 때문이다. (다만 이같은 필자의 추론은 함승희 의원의 법사위 속기록 발언에만 근거한 것이고, 이 소수의견이 채택되지 않는 과정에 대한 보다 상세한 사실관계가 밝혀질 필요가 있다.)
결국 함승희 의원의 말을 뒤집어 해석하면, 개정 법률에 신설된 “검찰총장의 의견을 들어”의 의미는 단순한 ‘의견개진 기회 부여’로는 부족하고 이보다 강한 검찰총장의 의사 전달 기회를 허용하는 의미라고 보아야 한다. 이 법률안의 입법과정에서 법무부장관의 제청권과 관련하여 ‘검찰총장과 협의하여야 한다’는 주장도 제기되었지만 그 문언이 최종적으로 채택되지 않은 점을 고려할 때 “의견을 들어”의 의미는 비록 “협의하여야 한다”는 강제 조항에까지 이르지는 못하더라도 “단순한 의견개진의 기회를 부여하는 것만으로 충분”하다는 매우 약한 단계의 권한을 의미하는 것도 아니라고 보아야 한다. 아마도 진정한 의미는 “협의”와 “단순한 의견 개진 기회 부여” 사이의 중간 어딘가를 의미하는 것으로 보는 것이 타당할 것 같다.
이같은 해석을 뒷받침하는 비공식 증언으로는 정희도 대검 감찰2과장의 발언( https://news.mt.co.kr/mtview.php…) 정 과장은 2020.1.13.자 머니투데이 오문영 기자의 「“찍어내기용” 현직 부장검사가 추미애 인사 비판」제하 기사에서 "잘 아시겠지만, '검찰총장의 의견을 들어' 부분은 2003년 3월 당시 법무부 장관이 검찰총장과 사전 협의 없이 인사안을 만들고 일방적으로 검찰총장에게 통보한 것이 논란이 돼 법무부 장관의 자의적 행사를 막기 위해 도입된 것”이라며 "위 규정은 ‘검찰총장과 사전협의 내지 검찰총장의 의견을 최대한 존중하라는 의미'로 해석해야 할 것”이라고 말했다. 정 과장은 검찰 조직에 몸담고 있는 현직 과장이기 때문에 이 말을 문자 그대로 수용할 수는 없다고 해도, 적어도 이 조문이 만들어지는 계기가 당시 강금실 법무부장관의 인사가 논란이 되었기 때문이라는 설명은 설득력이 있고, 이런 의미에서 본다면 이 조항은 장관의 임명제청권을 일정한 정도 제약하는 의미를 담고 있다고 보는 것이 상식적일 것이다.
4. 언론에 보도된 검찰 인사의 관행
이번 인사가 “항명”인지 “총장 패싱”인지를 판단하는 또 하나의 준거는 이 조항이 도입된 이후의 검사 인사 관행이 어떠하였는가 하는 점이다. 헌법과 검찰청법 그리고 검사인사규정이라는 명문의 규정을 현실에서 어떻게 운영해 왔는지를 알 수 있기 때문이다. 또 이것은 이번 인사를 앞두고 검찰이 어떤 “절차적 진행”을 예상했을 것인가를 유추하는 데에도 큰 의미를 가진다. 만일 이번 인사가 과거의 관행을 그대로 따른 것인데도 윤 총장이 과거의 관례에 따른 절차를 공연히 거부했다면 그것은 “항명”으로 받아들여질 소지가 있을 것이고, 반대로 추 장관이나 법무부의 이번 인사가 특별한 이유 없이 “과거의 관례에 따른 합리적 예상”에서 벗어났다면 그 때는 “항명”은 의미없는 것이 되고, 그 결과는 오히려 “총장 패싱”이나 더 나아가 그런 행위에 악의가 내재되어 있는 경우 어쩌면 추 장관의 “직권 남용”에까지 이를 수 있을 것이다.
그렇다면 검찰 인사의 관행은 어떤 것이었을까?
검찰 인사의 관행에 관한 대표적인 언론보도로는 2020.1.12.자 머니투데이 하세린 기자의 「[서초동살롱]윤석열이 '관례없는' 요구했다는 추미애, 사실은…」(https://news.mt.co.kr/mtview.php?no=2020011116368248989) 이라는 기사다. 이 기사에 나타난 과거 검찰 인사의 관행은 다음과 같다. (괄호 안의 내용은 위 기사에 수록된 인용들이다.)
첫째, 인사 초안은 법무부 검찰국장이 만들고 검찰국장은 이를 검찰총장에게 전달한다. (“법무부 장관이 법무부 검찰국장한테 '인사를 준비하라'고 지시하면 검찰국장은 인사 초안을 만든다. 인사 초안은 2부가 만들어지는데 한부는 장관, 한부는 검찰총장한테 간다. 검찰국장은 이 한부를 들고 직접 검찰총장을 찾아간다.”)
둘째, 법무부와 검찰, 그리고 청와대는 여러 경로로 여러 차례 협의한다. (“검찰총장이 검찰국장과 대면해서 협의를 한다. ... (중략)... 장관도 물러설 수 없고, 총장도 한치의 양보가 없다고 한다. 그러면 검찰국장은 장관의 지시를 받아서, 대검 차장검사는 검찰총장의 지시를 받아서 검찰국장과 대검차장이 협의를 한다. 그런데도 안되면 검찰국장과 대검차장이 "안되겠습니다, 두분이 만나시죠"라며 장관과 총장의 만남을 주선한다. ”)
셋째, 법무부장관과 검찰총장은 의견 조율시 보안을 위해 “제3의 장소”에서 만나기도 하였다. (“인사의 '철통보안'을 위해서 보통은 장관과 총장이 제3의 장소에서 만나 담판을 지었다는 것이다. 제3의 장소는 대부분 특정 호텔의 비지니스룸이었다고 한다. ... (중략) ... 물론 법무부 장관 접견실에서 장관과 총장이 만난 적도 있었다”)
이상의 내용을 요약하면
① 검찰 인사의 초안은 법무부장관의 명을 받아 검찰국장이 만들고,
② 검찰국장은 이를 지참하고 검찰총장을 방문하여 협의하고,
③ 필요시 검찰국장과 대검차장 등 실무자들이 조율을 하기도 하고,
④ 장관과 총장은 장관 접견실에서 최종 조율을 하기도 하지만, 보안을 위해 제3의 장소에서 회동하여 최종안을 조율하기도 했다.
5. 언론에 보도된 이번 검찰 인사의 사실관계
그렇다면 이번 인사는 관련 법령의 규정이나 그것을 반영하여 그동안에 운영되어 온 관례에 따라 합리적으로 이루어진 것일까? 아니면 법령의 규정이나 지난 관례에 심각하게 어긋나는 것이었을까? 이에 관한 사실관계를 살펴 보자.
지난 1월 8일의 검찰 인사와 관련하여 다수의 사실 관계 보도가 있었다. 그러나 이런 보도의 홍수 속에서 이번 쟁점의 핵심과 관련된 사실관계 보도가 가장 풍부하게 포함된 기사는 2020.1.11.자 조선일보 양은경 기자의 「윤석열, 인사 전날 "만나자" 전화… 추미애 "인사안 靑에 있다" 거절」(
https://news.naver.com/main/ranking/read.nhn…) 이라는 기사다. 여기서는 이 기사의 내용을 (반증이 없는 한) 일단 팩트로 간주하고 그 주요 내용을 정리한다.(기사 말미에는 이에 관한 사실관계를 확인하기 위해 법무부 관계자에게 연락했으나 답을 듣지 못했다는 내용이 제시되어 있다. 따라서 여기서 팩트라고 간주한 사실관계가 최종적인 확인을 거친 것은 아니다. 다만 아직 이에 대한 반증이 제시된 것도 아니다.)
<인사 발표 1일 전인 2020.1.7.의 상황 전개>
① 저녁 6시경 이성윤 법무부 검찰국장이 윤 총장에게 전화하여 인사안을 요구하였으나 윤 총장은 법무부가 안을 만드는 것 아닌가라고 반문 (“이 대화 도중 윤 총장은 이성윤 법무부 검찰국장의 전화를 받았다. "내일 아침까지 검찰 인사안(案)을 만들어 오시라"는 내용이었다. 이에 윤 총장이 "인사안은 법무부 쪽에서 만들어야 장관과 내가 협의할 것 아니냐. 장관에게 그렇게 보고하라"고 했다.”)
② 위 통화에 뒤이어 윤 총장이 추 장관에게 전화하여 인사안을 요구하니 처음에는 검찰이 만들라고 하고, 나중에는 인사안은 청와대에 있다고 함 (“윤 총장은 이 국장이 미덥지 않아 곧바로 추 장관에게 직접 전화를 걸었다. 윤 총장이 "만나서 인사안을 협의하자"고 하자 추 장관은 "검찰이 인사안을 만들어 보내라"며 거절했다. 재차 윤 총장이 "대통령령인 법무부와 그 소속기관 직제에 따라 법무부 검찰국에서 인사안을 먼저 만들어야 한다"고 하자 추 장관은 "우리에게 인사안이 없다. 청와대에 인사안이 있으니 그쪽에서 받아라"라고 했다”)
③ 윤 총장은 청와대와 통화를 시도하였으나 불발
④ 검찰의 항의 전화후 김오수 법무차관이 강남일 대검 차장에게 전화하여 내일(8일) 인사안을 진재선 검찰과장을 통해 전달하겠다고 함. 검찰국장도 윤 총장에게 사과 및 인사안 전달을 전화로 확인 (“김오수 법무차관이 대검 강남일 차장에게 전화해 "내일(8일) 아침 일찍 진재선 검찰과장에게 인사안을 들려 보내겠다"고 했다. 강 차장이 "인사안이 없다고 하지 않았느냐"고 항의하자 김 차관은 '보여주기 싫었던 것 같다'는 취지로 설명했다. 이어 검찰국장도 윤 총장에게 다시 전화해 "죄송하다"며 인사안을 보내겠다고 했다”)
⑤ 윤 총장은 퇴근 후 내일(8일) 오전 11시에 검찰인사위원회 소집 사실을 인지 (“이날 7시 45분쯤 퇴근한 윤 총장은 다음 날 오전 11시에 검찰인사위원회가 잡혔다는 사실을 밤늦게서야 알게 됐다.”)
<인사 발표 당일인 2020.1.8.의 상황 전개>
① [법무부의 제1차 번복] 아침 9시경 법무부는 [인사안을 검찰과장을 시켜 전달하겠다는 전날의 약속을 파기하고, 또한 오전 11시에는 검찰인사위원회가 이미 소집되어 있는 상황에서] 오후 4시까지 인사안을 만들어 보내라고 검찰에 서면 통보 (“오전 9시쯤 법무부는 '인사안을 보내겠다'는 약속을 번복하고, 대검에 '오후 4시까지 인사 의견을 보내라'고 서면 통보했다.”)
② [추 장관의 제2차 번복] [오후 4시까지 검찰이 인사안을 만들어 보내라는 30분 전(오전 9시)의 법무부 서면통보가 있었음에도 불구하고] 추 장관은 아침 9시 30분경 인사 협의를 위해 윤 총장에게 법무부로 들어오라고 하고 윤 총장은 인사안을 보내주겠다고 했으니 그것을 보고 의견을 드리겠다고 함 (“9시 30분쯤 추 장관은 비서관을 통해 윤 총장에게 "인사 협의를 할 테니 10시 반까지 법무부로 들어오라"고 했다. 윤 총장은 "인사안을 보내시겠다고 했으니 받아보고 의견을 드리겠다"고 했다.”)
③ [법무부의 제3차 번복] 대검이 재차 인사안 송부를 요구하자 법무부는 [검찰인사위원회 개의 예정 시각인] 오전 11시에 진재선 검찰과장이 인사안을 전달하겠다고 응답한 후, 진 과장이 인사대상자여서 전달자가 될 수 없다는 이유로 이를 다시 번복하고 제3자를 시켜 전달해달라는 주문에는 무응답 (“ 대검이 재차 "인사안을 보내 달라"고 하자 법무부는 "11시에 진재선 과장을 통해 보내겠다"고 했다가 다시 "인사 대상자(검찰과장)에게 인사안을 들려 보내는 게 부적절하다"며 입장을 바꿨다고 한다. 대검은 "인사 대상이 아닌 비서관 등을 통해 보내 달라"고 했지만, 인사안은 오지 않았다.”)
④ 오전 11시 ~ 오후 1시 20분까지 [윤 총장의 의견을 듣지 않은 상태에서] 검찰인사위원회 개최
⑤ 오후 4시경 추 장관 청와대 들어가 [윤 총장의 의견을 듣지 않은 상태에서] 제청권 행사
⑥ 오후 7시 30분경 법무부 「검찰 고위 간부 인사」보도자료 배포
<인사발표 다음날인 2020.1.9.의 상황 전개>
① 추 장관, 국회 법사위 출석하여 장점식 의원 질의에 대해 본인이 검찰청법 제34조를 위반한 것이 아니라, 윤 총장이 위반한 것이라는 취지로 답변 (“제가 (검찰청법 34조를) 위반한 것이 아니라 인사에 대한 의견을 내라고 했음에도 불구하고 검찰총장이 저의 명을 거역한 것”, “인사위 30분 전이 아니라 그 전날도 의견을 내라고 했고, 1시간 이상 통화하면서도 의견을 내라고 했다. 인사위 이후에도 의견 개진이 얼마든지 가능하다며 모든 일정을 취소하고 6시간을 기다렸다”, “하지만 검찰총장은 제3의 장소에서 구체적인 인사안을 갖고 오라면서 법령에도, 관례도 없는 요구를 했다. 이건 있을 수 없는 일 아닌가”: 2020.1.9. 제374회 국회(임시회) 제2차 법제사법위원회, 회의 동영상 1:42:04 이후 참조:
http://w3.assembly.go.kr/vod/jsp/vod/vod.do…)
② 국무총리실, 「검찰 인사 관련 국무총리 지시사항」이라는 보도자료를 통해 검찰총장의 공직자로서의 자세에 대해 유감을 표시하고 법무부장관에게 대응 지시 (“인사 과정에서 검찰청법이 정한 법무부 장관의 의견 청취 요청을 검찰총장이 거부한 것은 공직자의 자세로서 유감스럽다.” “법무부 장관은 검찰사무의 최고 감독자로서 잘 판단해 이번 일에 필요한 대응을 검토하고 실행하시라.”)
③ 청와대 핵심 관계자, 검찰총장의 의견을 듣는 과정이 원만하지 않았던 부분에 대해 유감 표명 (“법무부장관이 검찰총장의 의견을 듣는 과정에서 원만하지 않았던 부분에 대해 유감의 뜻을 갖고 있다”, “모든 부처의 고위공직자 임명 권한은 대통령에게 있다”,「추미애 손 든 청와대 "법무부-검찰 의견조율 원만치 않아 유감」, 경향신문, 2020.1.9. 조형국 기자,
http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html… )
6. 검찰 인사에 대한 당사자 발언에 대한 판단
(1) 추 장관 발언에 대한 판단
① “제가 (검찰청법 34조를) 위반한 것이 아니라 인사에 대한 의견을 내라고 했음에도 불구하고 검찰총장이 저의 명을 거역한 것”
(판단) 검찰청법 제34조의 법문의 형태나 위에 인용한 입법 당시의 법사위 회의록에 의하면 “검찰총장의 의견을 들어”는 법무부장관의 자의적인 임명제청권 행사를 합리적인 수준에서 견제하기 위해 도입했던 조항이지, 법무부장관이 검찰총장에게 의견을 내라고 “명령”할 수 있는 권한을 의미하는 것으로 해석하기는 어려움. 그런데 추 장관은 이를 법무부장관이 보유한 “의견제출 명령권”으로 해석한 후 그 “명령을 어긴 것”으로 인식하고 있는데 이것은 잘못된 해석이고 따라서 위 발언은 검찰청법의 규정과 부합하지 않는다고 보임
② “인사위 30분 전이 아니라 그 전날도 의견을 내라고 했고, 1시간 이상 통화하면서도 의견을 내라고 했다. 인사위 이후에도 의견 개진이 얼마든지 가능하다며 모든 일정을 취소하고 6시간을 기다렸다”
(판단 1) 추 장관은 “그 전날도 의견을 내라고 했고”라고 주장하면서 인사위원회 개최 직전에만 의견 개진을 요구한 것이 아니라는 취지로 주장하지만, 이것은 조선일보가 보도한 위의 사실관계와 상충하는 주장임. 앞에서 살펴 본 조선일보의 보도에 따르면 이날 저녁 처음에는 법무부가 추 장관의 주장처럼 검찰에 인사안을 내라고 요구했으나, 우여곡절 끝에 최종적으로는 김오수 법무차관이 강남일 대검 차장에게 전화하여 내일(8일) 진재선 검찰과장이 인사안을 들고 방문하는 것으로 정리되었음. 즉 장관은 그 전날도 의견을 내라고 주장했다고는 하지만, 그 전날의 상황은 최종적으로 법무부의 검찰과장이 그 다음날 인사안을 가지고 검찰을 방문하는 것으로 법무부차관이 정리한 것이었음. 한국 사회의 상식으로 볼 때 법무부와 검찰 서로 간에 첨예하게 이견이 있는 사안에 대해 법무부차관이 최종 정리를 한 행위를 두고 장관과의 협의 없이 차관이 독단적으로 이런 의사결정을 한 것이라고 보기는 어려움. 물론 정확한 경위는 추가로 밝혀져야 할 부분이지만 적어도 현재까지의 보도된 사실관계에 따르면 적어도 7일 밤까지는 법무부가 인사안을 검찰에 인편으로 전달하는 데 최종적으로 동의한 상황이었음. 따라서 그 전날에도 의견을 내라고 했다는 추 장관의 발언은 이런 사실관계를 전체적으로 잘 요약하는 발언은 아님.
(판단 2) 추 장관은 “의견을 들어”라는 구절을 마치 “의견 개진의 기회를 부여”하는 것으로 축소해서 해석하고 있음. 실제로 추 장관은 “의견 개진이 얼마든지 가능”했다는 표현을 사용하기도 하였음. 그러나 이런 해석은 입법 취지에 부합하는 해석이 아님. 왜냐하면 2003.12.26. 법사위 회의록(위 인용)에 따르면 검찰총장에게 단순히 의견 개진의 기회를 부여하면 충분하다는 의견이 있었으나 이것은 “소수의견”에 불과했다고 함승희 의원이 명시적으로 보고하고 있기 때문임. 즉 입법시 다수 의견은 단순히 의견개진의 기회를 부여하는 것만으로는 불충분하다는 것이었는데, 추 장관은 소수의견에 불과한 해석에 근거하여 자신의 주장을 펼치고 있어서 이 부분 발언 역시 타당하다고 볼 수 없음
③ “하지만 검찰총장은 제3의 장소에서 구체적인 인사안을 갖고 오라면서 법령에도, 관례도 없는 요구를 했다. 이건 있을 수 없는 일 아닌가”
(판단) 법령이 총장의 의견을 들을 장소를 특정하지 않은 상태에서 이런 요구를 하는 것이 위법한 것이라고 단정할 수는 없을 듯함 (윤 총장의 어조가 마치 명령조인 것처럼 추 장관 발언에 표현되었으나 그에 대한 사실 여부는 추가적 조사가 필요한 부분으로 보임). 또한 과거의 관행을 보더라도 앞서 인용한 머니투데이 기사에 따르면 보안의 필요성 때문에 제3의 장소(주로 특정 호텔 비즈니스 룸)에서 장관과 총장이 회동하여 인사안을 협의한 전례도 있다고 하므로, 이 부분 추 장관의 발언은 사실에 부합하지 않음
(2) 이낙연 국무총리의 지시사항의 적절성에 대한 판단
① “인사 과정에서 검찰청법이 정한 법무부 장관의 의견 청취 요청을 검찰총장이 거부한 것은 공직자의 자세로서 유감스럽다.”
(판단) 위 지시사항에서도 비록 미약하고 간접적이기는 하지만 이 총리 역시 “총장의 의견을 들어”라는 조항을 법무부 장관의 검찰총장에 대한 “의견제출 요청(명령)권”으로 해석한 듯한 오해를 불러일으키기 쉬움. 앞에서도 밝힌 것처럼 이런 해석은 적절하지 않고 오히려 이 조항은 법무부장관의 자의적인 임명 제청권 행사를 합리적으로 제약하는 규정에 오히려 더 가깝다고 보아야 할 듯함. 이런 의미에서 과연 이 총리의 판단이 적절한 것이었는지 의문이 감.
② “법무부 장관은 검찰사무의 최고 감독자로서 잘 판단해 이번 일에 필요한 대응을 검토하고 실행하시라.”
(판단) 앞의 조선일보에 보도된 사실관계에서도 드러났듯이 7일과 8일 양일간 법무부와 추 장관은 적어도 3차례 그 직전의 약속을 번복하였음. 제1차 번복은 7일 저녁 김오수 법무차관이 최종적으로 진 검찰과장을 시켜 인사안을 8일 아침 검찰에 전달하기로 약속했음에도 불구하고, 정작 8일 아침에 이를 번복하고 당일 오후 4시까지 인사안을 검찰이 마련하여 제출하도록 통보한 것이고; 제2차 번복은 추 장관이 이런 서면 통보가 있은 지 30분 가량 경과한 9시 30분에 윤 총장에게 전화하여 10시 30분까지 법무부로 들어오라고 통보함으로써 서면통보를 번복한 것이고; 제3차 번복은 이런 장관의 전화가 있었음에도 불구하고 다시 1시간 30분 뒤인 11시에 법무부가 대검에 진 과장을 보내겠다고 한 후 곧 이어 인사대상자인 진 과장이 서류전달자가 되는 것이 부적절하다는 이유로 이를 번복한 것임.
더구나 이번 인사는 급작스런 인사수요가 발생해서 부득이 과거의 관행을 지키지 못할 정도로 급박하게 이루어진 인사가 아니라 추 장관이 국회 법사위에서 밝혔듯이 “통상적인 정기 승진 및 전보 인사”였음. 그렇다면 마땅히 충분한 시간을 두고 법무부 장관과 검찰총장이 머리를 맞대고 인사안을 마련했어야 하는 것 아닌가? 경위가 어찌 되었던 정기 인사를 두고 이처럼 허둥지둥 처리한 모양새를 연출한 것은 누가 보더라도 법무부의 행정처리 잘못은 아닌가?
결국 이상의 보도내용이 사실이라면 이는 검찰의 잘못이 아니라 법무부가 그 맡은 바 소임을 충분한 시간과 예측가능성을 가지고 일관성있고 투명하게 처리하지 못한 증거가 될 것이고, 그렇다면 “대통령의 명을 받아 행정각부를 통할”(헌법 제86조 제2항)해야 할 책무를 지고 있는 국무총리는 오히려 법무부의 미숙한 행정처리를 질타해야지 거꾸로 검찰총장의 행위에 대한 대응을 지시하는 것이 정당한 모습이라고 보기 어려움.
(3) 청와대 관계자의 발언의 적절성
① “법무부장관이 검찰총장의 의견을 듣는 과정에서 원만하지 않았던 부분에 대해 유감의 뜻을 갖고 있다”
(판단) 앞에서 살펴 본 이 총리 지시사항의 부적절성과 동일한 이유로 법무부장관이 검찰총장의 의견을 듣는 과정이 원만하지 않았던 가장 근본적인 이유는 법무부 관계자와 추 장관이 일관성있고 투명하게 검찰청법과 관행에 따른 사무처리를 하지 않았기 때문임. 그런데 청와대 관계자의 발언은 그런 부적절한 사무처리를 정확히 파악하고 발언한 것이라고 보기 어려움
② “모든 부처의 고위공직자 임명 권한은 대통령에게 있다”
(판단) 물론 헌법 제78조에 대통령의 공직자(공무원) 임명권이 규정되어 있으나 이 권한은 어디까지나 “헌법과 법률이 정하는 바에 의하여” 행사되어야 함. 그런데 이번 “항명” 또는 “총장 패싱”의 핵심 쟁점은 과연 추 장관의 임명제청 행위가 검찰청법을 위배했는가 여부임. 법률이 정하는 바에 따라 공무원을 임명하는 대통령의 행위에는 대통령의 통할을 받는 법무부 장관의 행위가 법률에 부합하는 것인가를 살펴 볼 주의 의무가 전제되어 있다고 보아야 함. 그러나 위 발언은 마치 대통령의 공무원 임명권이 헌법이나 법률상 아무런 제약 없이 재량적으로 행사될 수 있는 것 같은 잘못된 인상을 주기 때문에 적절하다고 볼 수 없음.
7. 결론: “항명”인가 아니면 “총장 패싱”인가
2020.1.7.과 1.8.의 법무부와 추 장관의 행위에 대한 조선일보의 보도가 사실이라면, 추 장관은 검찰청법 제34조 제1항이 규정한 임명제청권을 행사함에 있어 “검찰총장의 의견을 들어”이를 행사해야 할 의무를 다하지 못했다. 뿐만 아니라 이번 인사가 급작스럽게 발생한 인사 수요에 대처하기 위한 것이 아니고 추 장관 스스로가 국회 법사위 답변 과정에서 밝혔듯이 “공석 내지 사직으로 발생한 고검장급 결원을 충원하고 그에 따른 후속 전보 조치를 하기 위한 통상적인 정기 승진 및 전보인사”였음에도 불구하고 검찰총장의 의견을 듣기 위한 절차를 충분한 시간을 두고 투명하고 예측가능하게 진행하지 못한 것은 추 장관의 책임으로 돌릴 수밖에 없을 것으로 보인다. 그리고 이에 따라 의견을 제출할 기회를 상실한 검찰총장은 법무부 장관의 임명제청에 앞서 자신의 의견을 실질적이고 충분하게 전달할 기회를 상실했다.
이상의 논의가 가리키는 종착역은 너무나 자명하다. 이번 검찰인사의 문제는 윤석렬 검찰총장의 “항명”이 아니라 추미애 법무부장관의 “검찰 패싱”이었고, 그것은 검찰청법의 규정을 실질적이고 충분하게 준수한 것은 아니었다. (끝)
